Politiskt tryck för tidsbegränsade soldatavtal

Den här artikeln kommer att försöka gå tillbaka till perioden då Försvarsmakten gick från värnpliktiga till anställda soldater. Arbetet har inneburit en djupdykning i mängder med dokument från 2008 fram till och med 2011 där propositionen till lagstiftning kom. Artikeln syftar inte till att peka finger på enskilda aktörer och hävda att de agerade felaktigt. Alla texter ska ses utifrån den tid som var 2009 när Försvarsmakten kontinuerligt kämpade för att uppnå kostnadseffektivitet och åren dessförinnan hade präglats av fortsatta hot om nedläggningar. Ett steg i att uppnå kostnadseffektivitet och samtidigt kunna lösa åtaganden internationellt med ett så kallat insatsförsvar var då att istället anställa soldater och sjömän. Resan dit var lång och turbulent, vilken den fortsatt kommer vara nu när vi återigen svänger om med återinförd värnplikt samt tillväxt.

Det ligger i verksamhetens natur att befattningarna på soldatnivå företrädesvis bemannas med yngre personal som har soldatens eller sjömannens arbetsuppgifter endast under den inledande perioden av yrkeskarriären. För att inte övergången till civil verksamhet ska försvåras
för den enskilde, bör den inte ske för sent i arbetslivet. Tidsbegränsad anställning skapar förutsättningar för detta. Tidsbegränsade anställningar bidrar också till att undvika att Sverige får ett yrkesförsvar

Ett användbart försvar – regeringens proposition 2008/09:140 s. 80

Eftersom en del har uttryckt oro för den tidsbegränsade anställningsformen som Försvarsmakten använder, samt att nyttan av den förefaller vara en vattendelare tog jag det som en signal att det var hög tid att dyka ner i ämnet och försöka utröna varför vi överhuvudtaget har en tidsbegränsning för gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS). Fokus på själva anställningsformen medför att det kommer göras en del avgränsningar. Exempelvis kommer vi bara beröra GSS och lämna passagerna om specialistofficerarna därhän, även om dessa bör ses i en helhet. Vidare kommer vi inte att beröra i detalj diskussionerna kring incitament och exempelvis boendefrågan även om dessa påverkar diskussionen kring för- och nackdelar med en tidsbegränsad anställningsform. Artikeln kommer således uteslutande fokusera på huvudsakliga argument för tidsbegränsad anställning samt hur resonemang fördes kring antal år.

Det ska förtydligas omgående att tidsbegränsningen om åtta år med möjlighet att förlänga till tolv år är inskriven i svensk lag, Lag (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar. Det är således inte upp till Försvarsmakten att godtyckligt fatta beslut om att ta bort begränsningen eller bortse ifrån den utan det åligger lagstiftarna (det vill säga riksdag och regering) att förändra lagstiftningen. Det ska även sägas att det inte finns några vägar runt då det uttryckligen står att ”Gruppbefäl, soldater och sjömän i Försvarsmakten ska vara tidsbegränsat anställda och får inte anställas med stöd av någon annan lag än denna.” Det finns även ett kollektivavtal med Officersförbundet och Saco där GSS/K får tjänstgöra maximalt tolv år under en arton års period (åtta år som längst i följd). Kollektivavtalet innebär att Försvarsmakten kan anställda individer kortare än vad som är föreskrivet i lagen (sex år), men inte längre än de angivna tolv.

Med det sagt är det intressant att veta hur vi hamnade här och varför det blev just talen åtta och tolv (sexton år för GSS/T). För att göra detta behöver vi hoppa tillbaka till 2008 och läsa försvarsberedningens rapport ”Försvar i användning” (Ds 2008:48). Den ska förstås i kontexten att Försvarsmakten var under omriktning mot insatsförsvaret och internationella operationer. Försvaret skulle vara ”modernt, flexibelt och kostnadseffektivt” enligt riktlinjerna från dåvarande regeringen. Den här flexibiliteten skulle uppnås med frivillig personal som kunde vara gripbara i högre utsträckning än värnpliktiga. Plikten ansågs inte längre fylla en funktion då invasionsförsvaret inte längre efterfrågades.

För de mest krävande uppgifterna erfordras heltidsanställd
personal. Dessa organiseras i stående förband som håller en hög kvalitet och som har en hög tillgänglighet. De heltidsanställda soldaterna och sjömännen bör ha tidsbegränsade anställningar om 4-6 år med möjlighet att förlänga ytterligare en period.

Försvar i användning” (Ds 2008:48), s. 72

I rapporten benämner man kategorierna som antingen heltidsanställda (GSS/K) eller kontrakterade (GSS/T). De kontrakterade soldaterna skulle omfattas av en regelbunden repetitionstjänstgöring med minst två insatser under kontraktsperioden. Ett kontrakt skulle ligga mellan fyra och åtta år med möjlighet till ytterligare förlängning. Notera att bägge anställningsformer har en minsta tid på fyra år. Detta beror på att Försvarsmakten (med hjälp av FOI) identifierat att det är en nedre gräns för att uppnå kostnadseffektivitet gällande utbildning och att kunna använda personalens kompetens fullt ut. Varje individ som slutar innan fyra år har således kostat pengar i den bemärkelsen att Försvarsmakten måste rekrytera och utbilda en ny individ till en ny kostnad utan att ha hunnit använda personen i verksamheten.

Som anställd GSS följer tjänstgöringsskyldighet för all den verksamhet som myndigheten är ålagd att genomföra. Anställda GSS placeras i huvudsak på befattning vid ett stående förband. För att säkerställa kostnadseffektivitet, rationalitet och kvalitet krävs att tjänstgöringstiden inte blir för kort. Strävan är att tjänstgöringstiden blir minst fyra år.15 För att uppnå en sådan tjänstgöringstid krävs utveckling av incitament som motiverar den enskilde.

Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, s. 38

När processen påbörjades med att införa GSS var de tidsbegränsade anställningarna av soldater (till exempelvis insatsförband) reglerade enligt lagen om anställningsskydd (LAS). Enligt LAS fick en tidsbegränsad anställning inte pågå längre än två år. Möjligheten fanns för Försvarsmakten att förhandla fram avsteg tillsammans med fackförbunden, men Försvarsmakten ansåg att soldater skulle vara tillsvidareanställda enligt ordinarie regelverk. Detta då myndigheten hade identifierat i ett tidigt skede att problemet inte skulle vara att soldater stannade för länge, snarare att de valde att lämna för tidigt. Myndigheten ansåg också att den typen av tidsbegränsade anställningar skulle riskera att ha en negativ inverkan på rekryteringen och strida mot ”god personalpolitik”. Försvarsmakten avser att istället jobba med ”en incitamentstruktur” som ger en personalomsättning som myndigheten önskar. Däremot har myndigheten identifierat att det kan uppstå problem vid ”avveckling” av personal om de inte kan utvecklas mot andra befattningar.

Det finns, enligt Försvarsmaktens mening, ingen anledning att ingå kollektivavtal om tidsbegränsade anställningar som är två år eller kortare. Att sluta kollektivavtal för längre tidsbegränsade anställningar strider enligt Försvarsmaktens mening mot god personalpolitik. Det minskar attraktionskraften och kräver en ökad rekrytering (kortare tjänstgöringstid, högre årlig volym).

Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, s. 60

Här stöter däremot Försvarsmakten på motstånd, initialt från Officersförbundet som anser att tidsbegränsade anställningsavtal är av godo för individen då denne annars riskerar att få svårt att komma ut på den civila arbetsmarknaden efteråt. Förbundet anser helt enkelt att den upplevda tryggheten i Försvarsmakten kommer bidra till att soldaterna stannar kvar så pass länge att de till slut inte kan yrkesväxla på grund av för hög ålder. Men hur lång tid kontrakten bör röra sig om ska förhandlas fram mellan fack och arbetsgivare (Yttrande Officersförbundet, s. 16-17). Det ska tilläggas att övriga fackförbund inte nämnde soldat-kategorin utan i stort fokuserade på den redan anställda personalen och hur den förändrade organisationen skulle påverka dem. Vilket är förståeligt men samtidigt olyckligt då det ger sken av att ingen egentligen varit intresserade i frågan och den därmed lämnats vind för våg. I Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10 (s. 49) framgår det att ombudet för Officersförbundet anser att det skulle vara möjligt att komma överens om avtal på fyra till sex år. (Officersförbundet har därefter ändrat uppfattning och anser numera att även GSS ska vara tillsvidareanställda.)

Politiskt känsligt med yrkesförsvar

Kravet på tidsbegränsad anställningstid kommer ifrån politiskt håll där regeringen anser att soldater och sjömän ska kunna anställas under längre tidsbegränsade avtal upp till sex år med möjlighet till förlängning i syfte att undvika ett yrkesförvar. Det poängteras att införandet av anställda soldater och sjömän med tidsbegränsade avtal inte innebär att Sverige upprättar ett yrkesförsvar, vilket var ett känsligt ämne under perioden (bl a avvisades yrkesförsvaret i en utredning om totalförsvarsplikten). Således är det varken Försvarsmakten eller någon annan part som aktivt drivit frågan om tidsbegränsade anställningar förrän det från politiskt håll fastslagits att så ska ske.

Samtidigt vill regeringen understryka, liksom regeringen gjorde i propositionen Ett användbart försvar, att Sverige inte ska ha ett yrkesförsvar. Genom ett personalförsörjningssystem där ett stort antal anställda har tidsbegränsade anställningar uppnås såväl kraven på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet som grundförutsättningen att Sverige inte ska ha ett yrkesförsvar.

Regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten (2012), s. 63

Trots Försvarsmaktens kommentar kring ”god personalpolitik” blev det till slut ett kollektivavtal med bland annat Officersförbundet som en ”gap filler” då lagstiftningen för GSS kom först 2012. Det vill säga att det fanns en lucka som Försvarsmakten och fackförbunden gemensamt behövde täcka fram tills det fanns en lagstiftning på plats. Precis som med införandet av tvåbefälssystemet (som sen blev flerbefälssystemet) gick det väldigt fort vid införandet, trots en rad utredningar på flera hundra sidor.

Soldaten och sjömannen skulle inte vara intresserad att tjänstgöra längre än åtta år

När utredningen föreslår åtta år som längsta möjliga samman-hängande anställningstid, med möjlighet att förnya anställningen är bedömningen att den genomsnittliga anställningstiden kommer att vara kortare.

Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (2010), s. 194

Det som varit en form av röd tråd igenom hela processen är åsikten att problemet inte skulle vara att GSS skulle vilja stanna för länge, snarare att de skulle lämna för tidigt. Detta har i sin tur sedan mixats samman med att soldater och sjömän skulle vara unga och att anställningen därmed skulle tidbegränsas av ren hänsyn till individen. I utredningen från 2010 framgår det att en anställningstid på åtta år ses som en form av gräns för att kunna få exempelvis bolån (s. 193).

Om personalkategorin gruppbefäl, soldater och sjömän skulle tillsvidareanställas får den enskilde under sin anställningstid inom Försvarsmakten – som kan bli 30–40 år – kanske genomföra 10–15 internationella militära insatser. Detta skulle i många fall vara direkt skadligt för den enskilde individen, eftersom det gäller personal vars huvuduppgift är att verka i stridande eller andra fysiskt och psykiskt påfrestande situationer. Omfattande internationella erfarenheter visar att det finns en betydande risk för psykisk ohälsa om en enskild människa utsätts för stridssituationer så många gånger och under så lång tid som det då skulle vara fråga om.

Regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten (2012), s. 67

Det är här det blir tydligt hur man kommit fram till siffrorna. Utredningen ser, med det underlaget från Försvarsmakten, att det är rimligt att utgå ifrån en internationell insats vart fjärde år för individen (vilket även framgick i Försvarsberedningens rapport). Förvisso såg Försvarsmakten att det skulle bli en insats vartannat år, men det var att anse som absolut maximal insatsfrekvens. Sett till önskan om att individen behövde stanna i minst fyra år är det inte konstigt att siffran fyra blivit en form av bas, samtidigt som lagstiftningsförslaget då medförde en minsta tid på sex år. Anledningen till en möjlighet till förlängning till tolv år (dvs 8 + 4) anges vara att individen skulle kunna komma tillbaka på grund av ”förändrat livsmönster” för en kortare tjänstgöring. Vilket ses som positivt då det blir en form av fortsatt avkastning på den investering som gjorts i individens utbildning.

Slutsats

Initialt får det anses att resan från värnplikt till anställda soldater och sjömän hade ett tydligt arméfokus vilket i sig grundat sig i att det i huvudsak var arméförbanden som genomförde de internationella insatserna (även om flygvapnet omnämns i vissa dokument). Detta förstärks av kommentaren kring risken för psykisk ohälsa kopplat till strid som ett argument mot tillsvidareanställning.

Utifrån analysen att soldaten skulle vara ung och en motvillighet till ett ”yrkesförsvar” framstår det som rimligt att sätta en tidsbegränsning om åtta år utifrån en välvilja att tvinga ut individen i samhället innan denne blivit bekväm och exempelvis bildat familj. Med ett tydligt fokus på internationella insatser är det också tydligt att kompetens och erfarenhet i stort sågs utifrån hur aktuella de var i förhållande till pågående insatser. Inte hur erfarenhetsbanken över tid skulle kunna gagna Försvarsmakten i förlängningen. Således handlade det inte initialt om att en individ skulle bli kvar för länge och obsolet i sin befattning, även om Försvarsmakten såg en risk för att individer inte skulle kunna sägas upp om de inte lyckades omställas till en annan befattning på sikt.

Samtidigt anförs det en rad olika argument för tidsbegränsad anställning vilket antyder att fokus var på att underbygga varför det var lämpligt med tidsbegränsad anställning och inte så mycket varför det skulle vara lämpligt med en tillsvidareanställning.

Klart är att vi idag befinner oss i en situation där vi nu ser resultatet av tidsbegränsningen där erfarna soldater och sjömän fullgjort sina åtta år och inte får fortsätta. Där lagstiftningen (just nu) hindrar Försvarsmakten och fackförbunden från att förlänga anställningstiden bortom de maximala tolv åren för K-personal. Däremot borde det vara möjligt att fastställa en generell inställning att individen ska kunna tjänstgöra tolv år utan uppehåll om denne nu önskar. Något som det i dagsläget är svårt att utröna om Försvarsmakten önskar med tanke på den omställning som just nu sker där det just nu är oklart hur GSS ska fördelas i organisationen.

Det är tveksamt att frågan om yrkesförsvar kan anses vara lika politiskt kontroversiellt som det var för ett årtionde sen. Således finns det en möjlighet för de politiska partierna att förändra lagstiftningen och öppna upp för nya vägar framåt så att Försvarsmakten kan behålla den nyckelkompetens som annars riskerar att försvinna ut ur myndigheten på grund av tjänstgöringstid.

Värt att notera

Under processen från plikt till anställda har vi tittat på hur det såg ut i andra nationer. Det är intressant att notera att underlagen flyktigt hanterar de olika förmåner som de olika länderna har för att behålla sina soldater så långt det är möjligt. Försvarsmakten lyfter på sina ställen behovet av ett gemensamt krafttag med överförda förmåner från värnplikten till de anställda, såväl som åtgärder kring boenden för att underlätta för soldater. Frågor som fortfarande är på tapeten där vissa förbandsorter numera kan erbjuda enklare boenden för soldater för att underlätta etablering på orten. Det vill säga att omtanken för individen enbart sträckte sig till åtgärder som inte kostar pengar i form av begränsningar. Inte till förmåner eller liknande som hade underlättat för den unga individ man såg framför sig skulle söka en anställning direkt efter sin grundutbildning.

---

Källmaterial

Försvar i användning (ds 2008:48)

Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 bilaga 1

Underbilagor till försvarsmaktens underlag 2009

Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning

Ett användbart försvar – regeringens proposition 2008/09:140

Regeringens proposition 2009/10:160 Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal

Personalförsörjningen i ett reformerat försvar SOU 2010:86

Regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten